O Brasil tem um encontro marcado com uma profunda reforma constitucional
A Federação é uma forma de Estado relativamente nova, surgiu da união das 13 ex-colônias britânicas na América do Norte, que se tornaram soberanas após a independência, em 1776. O Brasil abrigou esse modelo na Constituição republicana de 1891, replicando-o em todas as Cartas políticas subsequentes. Os constituintes abandonaram a estrutura estatal unitária do Império para adotar uma organização político-administrativa descentralizada, mais consentânea com um país multifacetado de dimensões continentais.
Trata-se, em linhas gerais, de uma associação permanente e indissolúvel de entes políticos, que tem por base uma Constituição comum, a qual estabelece as rendas e competências de seus integrantes. Ela permite que preservem os benefícios da diversidade, usufruindo as vantagens da unidade. Cogitada inicialmente como fórmula para melhor administrar diferenças regionais, passou depois a ser valorizada por ensejar a desconcentração do poder e uma maior proximidade do povo com os governantes.
Esse paradigma, porém, jamais vingou integralmente entre nós. É que a Federação brasileira, segundo os especialistas, padece de um pecado original: em vez de ter nascido da fusão de entes soberanos, como nos Estados Unidos, surgiu do desmembramento de um Estado unitário. As antigas províncias imperiais, despidas de maior autonomia, quando se transformaram nominalmente em Estados tiveram de se contentar com as modestas atribuições e os parcos recursos que lhes foram avaramente adjudicados. Isso fez as unidades federadas ficarem permanentemente dependentes de favores da União para darem conta de suas obrigações mais comezinhas.
O federalismo brasileiro historicamente oscilou num movimento pendular: transitou por momentos de enorme concentração de poderes no âmbito da União e outros em que os Estados foram mais bem aquinhoados. Quando o figurino estadunidense foi adotado, nos albores da República, nossa Federação chegou a apresentar tal grau de desconcentração que alguns políticos e intelectuais temeram o esfacelamento do País. Certos Estados se autodenominaram soberanos, legislaram sobre comércio interestadual, celebraram tratados internacionais, mantiveram legações diplomáticas, contraíram dívidas externas, sem autorização do Congresso, afora outras medidas extravagantes.
Superados os movimentos de concentração e desconcentração propiciados respectivamente pelas Constituições de 1937 e de 1946, sobreveio o movimento político-militar de 1964, quando o pêndulo voltou a oscilar no sentido da centralização. Governadores, senadores “biônicos”, prefeitos de capitais, estâncias turísticas e municípios considerados “de interesse da Segurança Nacional” eram escolhidos em Brasília.
Da renda nacional apenas migalhas se destinavam aos Estados e municípios, que foram reduzidos a penúria extrema. Atribuiu-se também à União a competência para legislar sobre praticamente todo direito material e adjetivo, até por decretos-leis.
A Constituição de 1988 pareceu pôr um paradeiro nessa permanente alternância, ao optar por uma descentralização inovadora. A União continuou fortalecida, mas os Estados e municípios acabaram contemplados com as denominadas competências concorrentes e comuns relativamente a atividades em que seus interesses coincidem, bem assim com a ampliação dos chamados fundos de participação, para o compartilhamento de tributos.
Menos de dez anos depois, contudo, verificou-se um novo e surpreendente avanço no sentido da centralização, especialmente com as reformas previdenciária e administrativa, que retiraram dos Estados a capacidade de legislar nessas áreas. Tal tendência continuou com a reforma do Judiciário, que instituiu o Conselho Nacional de Justiça, introduziu as súmulas vinculantes e reduziu as competências da magistratura estadual. Além disso, a União passou a valer-se de maneira crescente das denominadas contribuições sociais, que não ingressam nos fundos de participação. A recessão econômica e as exonerações fiscais de tributos federais, equivocadamente adotadas para mitigá-la, agravaram a situação das unidades federadas.
As responsabilidades dos Estados e municípios, todavia, sobretudo nas áreas da educação, saúde e segurança pública, evoluíram exponencialmente. Isso levou à situação falimentar em que muitas delas se encontram hoje. A canhestra ingerência da União em seus negócios internos, a pretexto de resgatá-las da bancarrota, acabou fazendo que voltássemos a ser um Estado unitário de fato.
Para recuperar a Federação concebida originalmente se poderia desde logo, sem nenhuma alteração legislativa, evitar que o governo central ocupe todos os espaços normativos no âmbito das competências concorrentes. Afinal, o § 1.º do artigo 24 da Constituição estabelece que, “no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais”. Já o § 3.º consigna que, “inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades”. Outra senda consistiria em resgatar ao máximo a competência residual dos Estados, a que se refere o § 1.º do artigo 25, segundo o qual são “reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”.
Tais iniciativas, porém, não afastam o encontro marcado que o Brasil tem com uma profunda reforma constitucional destinada a promover uma nova – e mais justa – redistribuição da renda tributária nacional, seguida de uma redefinição das competências das unidades federadas, permitindo que cumpram o papel para o qual são vocacionadas, a saber, o de prestar a tempo e com eficiência os serviços públicos essenciais à população em conformidade com suas peculiaridades locais.
*Ricardo Lewandowski é ministro do STF e professor titular de Teoria do Estado da Faculdade de Direito da USP