Leandra Peres, Valor Econômico
Dois anos e meio antes de as “pedaladas fiscais” justificarem a abertura do processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff e pelo menos um ano antes do início da campanha pela reeleição, técnicos do Tesouro Nacional elaboraram, em julho de 2013, um diagnóstico de 97 páginas sobre a situação fiscal e econômica do país. Mantido sob sigilo até agora, o relatório, ao qual o Valor teve acesso, continha um claro alerta à cúpula do governo: “O prazo para um possível ‘downgrade’ é de até 2 anos”; “Ao final de 2015 o TN [Tesouro Nacional] estaria com um passivo de R$ 41 bilhões” na conta dos subsídios em atraso; “Contabilidade ‘criativa’ afeta a credibilidade da política fiscal”.
Novos avisos foram incluídos em uma versão revisada, de setembro de 2013. O caixa do Tesouro estava muito baixo e foi citado no documento como “risco para 2014”. Os técnicos do Tesouro projetavam um “déficit sem perspectiva de redução”, falavam em “esqueletos” que teriam que ser explicitados e recomendavam “interromper imediatamente quaisquer operações que produzam resultado primário sem a contrapartida de contração da demanda agregada ou que gere efeitos negativos sobre o resultado nominal e/ou taxa implícita da dívida líquida”.
O trabalho foi concluído em novembro de 2013 e apresentado ao então secretário do Tesouro, Arno Augustin. As 97 páginas do documento original foram resumidas em 16 slides. Em uma linguagem mais suave, as preocupações continuavam lá. Mas o documento foi tratado pela cúpula do Ministério da Fazenda apenas como um ato de rebelião dos escalões inferiores.
Pouco mais de dois anos depois, em setembro de 2015, o rebaixamento da nota do Brasil ao grau especulativo foi anunciado pela Standard&Poor’s, principal agência de avaliação de risco soberano. O descrédito da política fiscal passou a ser considerado um dos principais fatores responsáveis pela recessão de mais de 3% projetada para este ano. As pedaladas fiscais foram reprovadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e alimentam a crise política enfrentada pela presidente da República.
Nos últimos três meses o Valor conversou com mais de 20 autoridades que ocuparam ou ainda ocupam cargos no governo e teve acesso exclusivo a documentos inéditos que permitem recontar a história fiscal do primeiro mandato da presidente Dilma.
O que é possível mostrar agora é que em momentos-chave, como o da adoção da contabilidade criativa de 2012, o esforço da área técnica do Tesouro para barrar novas operações em 2013 e a construção da fábrica de pedaladas de 2014, não faltaram avisos sobre os riscos que o país corria.
Momentos de tensão
O encontro de Arno com os 19 coordenadores-gerais do Tesouro, os seis subsecretários e seus assessores mais próximos para discutir o documento elaborado pelos técnicos com os avisos ao governo é um dos momentos mais tensos dessa história.
A reunião foi marcada para a tarde de 22 de novembro de 2013, na sala do Conselho Monetário Nacional (CMN), que fica no sexto andar do prédio do Ministério da Fazenda. O clima era pesado e ninguém se lembra de haver cafezinho ou de ter bebido água durante a reunião, dois ingredientes que raramente faltam nas reuniões da burocracia em Brasília.
A pauta do encontro tinha cinco itens. O primeiro “ponto de preocupação” era “o risco de ‘downgrade’ e seus impactos”. Os seguintes, a política fiscal e suas consequências; a imagem do Tesouro; e o aperfeiçoamento de processos internos. Por último, o “relacionamento interpessoal”, uma forma educada de se referir às explosões pelas quais o secretário Arno Augustin era evitado por sua equipe.
Naquele momento, quando a burocracia do Tesouro Nacional alertava para uma trajetória fiscal arriscada, a economia brasileira ainda era comandada pela “nova matriz macroeconômica”, definida por um câmbio artificialmente desvalorizado, juros reduzidos na marra e políticas anticíclicas de subsídios e desonerações setoriais.
Os sinais de que a estratégia não estava dando certo já eram visíveis. O Banco Central (BC) fora forçado a retomar os aumentos da Selic em abril para combater uma inflação que caminhava para o teto da meta, apesar do represamento das tarifas públicas. A receita do Tesouro ainda crescia 13,3% entre janeiro e novembro de 2013, mas as despesas voavam ainda mais altas, com crescimento de 14,1%, e o quadro fiscal já se anunciava mais sombrio porque o governo havia desonerado R$ 70,4 bilhões em impostos a preços da época. No front externo, o banco central dos EUA começara a retirar os estímulos monetários que vinha injetando na economia americana, o que prometia reduzir a abundância de capitais para países emergentes como o Brasil.
Escolhido por ser uma voz moderada dentro do corpo técnico do Tesouro, o então coordenador-geral de Planejamento Estratégico da Dívida Pública, Otávio Ladeira, abriu a reunião com Arno. Coube a ele o alerta de que a política fiscal já entrava numa trajetória insustentável. Quando foi apresentado o sexto slide com um gráfico que mostrava como o mercado vinha perdendo a referência de qual era a meta fiscal perseguida pelo governo, Arno deixou claro que havia convocado a reunião para pôr fim ao que considerava uma rebelião contra a política econômica e não para tratar de cenários fiscais. Enquanto Ladeira expunha a dificuldade de o governo atingir a meta de superávit primário de 2,3% do PIB em 2013, o secretário interrompeu: “Quem disse que não vamos cumprir a meta? O mercado pode projetar qualquer coisa. Eles fazem isso o tempo todo para ganhar dinheiro”, disse.
Hailton Madureira de Almeida, um dos assessores mais próximos a Arno, falou sobre um tema sensível: o desconforto que havia no Tesouro em assinar pareceres que contrariavam a opinião da área técnica, que receava os riscos jurídicos de subscreverem documentos que davam guarida a mágicas contábeis.
Arno matou no peito: cada um deveria escrever exatamente o que considerava correto e necessário. Se ele discordasse, faria um despacho contrário, decidindo como achasse adequado. Mesmo os mais críticos reconheceram naquela atitude a coragem do ex-secretário em assumir pessoalmente as decisões polêmicas.
A coordenadora-geral de Gerenciamento de Fundos e Operações Fiscais, Maria Carmozita Bessa Maia, foi escalada para falar das relações interpessoais. O temperamento do secretário pautava de tal forma a relação com os subordinados que funcionários cogitaram uma ação coletiva por danos morais, que nunca foi adiante. Para espanto de muitos, essa foi a parte mais leve de toda a reunião. “É a única coisa que eu concordo com vocês”, disse um Arno entre contrito e engraçado. Reconheceu que às vezes passava do limite e prometeu tentar domar o gênio.
Depois dos funcionários, foi a vez de Arno fazer uma apresentação. Sua tese era que a política fiscal era fundamental para garantir o crescimento econômico e não levaria o governo à bancarrota, como queriam fazer crer os técnicos do Tesouro.
Os subsídios, por exemplo, traziam retornos ao país. Exibindo um gráfico em que a taxa de investimento foi combinada à liberação de dinheiro subsidiado para o BNDES, Arno argumentou que sem o Programa de Sustentação do Investimento (PSI) a formação bruta de capital fixo do Brasil poderia ter caído para 13% do PIB. Em 2013, a taxa foi 20,9% do PIB. Também gastou tempo mostrando como o desemprego continuava baixo e provava a eficiência da política econômica.
Como das outras vezes em que fora alertado sobre riscos fiscais, o secretário lembrou que a política econômica é definida por quem tem votos e, ali, naquela sala, nenhum dos técnicos havia sido eleito. Quando a reunião vazou para a imprensa, Arno chamou os subsecretários a seu gabinete e, ignorando a promessa de domar o gênio, quis saber quem era o autor do vazamento. Ameaçou abrir processos disciplinares contra todos que “ficaram aí circulando essa apresentação”.
O ex-secretário desistiu da retaliação por concluir que daria mais combustível ao “motim”. Mas preparou o Tesouro para enfrentar as eleições de 2014 sob o mais estrito sigilo e com a política fiscal sob seu absoluto controle. Acabou ali a tentativa da burocracia do Tesouro de conter o processo de desajuste fiscal que deságua neste ano num déficit primário de R$ 119 bilhões, dívida bruta chegando a 70% do PIB e uma trajetória vista pelo mercado como insustentável. Procurados, nenhum dos servidores do Tesouro quis falar ao Valor.
Proximidade ideológica
O processo decisório do governo Dilma, e aí não apenas da política fiscal, foi marcado pela aversão ao dissenso. Ministros e servidores que participaram de decisões importantes descrevem reuniões longas, como 30 ou 40 participantes, em que questionamentos técnicos eram considerados afrontas ao projeto do governo e davam margem a broncas, em vez de discussões.
“Na primeira reunião para discutir qualquer assunto importante, várias pessoas falavam. Na segunda, menos gente. Da terceira em diante, a impressão era que não adiantava nada fazer ponderações. E aí quem discordava preferia ficar calado e deixar a presidente decidir”, conta um ex-ministro. “É um governo de muitas certezas e quase nenhuma dúvida”, complementa outra autoridade do alto escalão.
No primeiro ano do mandato da presidente, durante as discussões para a privatização dos aeroportos de Guarulhos, Viracopos (Campinas) e Natal, essa dinâmica ficou clara. A definição da taxa de crescimento do PIB que embasaria os cenários econômicos da concessão se transformou em um embate ideológico entre a ala desenvolvimentista radical — representada pelo secretário do Tesouro e a então ministra-chefe da Casa Civil, Gleisi Hoffmann — e o resto do governo. Procurada pelo Valor, a ex-ministra não retornou às ligações.
Arno não aceitava usar um percentual para o crescimento do PIB durante os 20 ou 30 anos do período de concessão que fosse diferente da projeção oficial de crescimento de 4,5% ao ano em 2011. Não foi convencido nem mesmo pela evidência de que em dez anos essa projeção transformaria o aeroporto de Brasília, que no ano passado transportou 18,1 milhões de passageiros por ano, em um dos maiores do mundo. “Vocês são uns pessimistas. Não acreditam no futuro do país”, disse. A presidente Dilma arbitrou pessoalmente a disputa e a média do PIB usada nesses primeiros projetos é de 3,7% ao ano, com picos de crescimento de 5,5% em 2014 e de 4,41% em 2015.
O preço do pão de queijo nos aeroportos também foi intensamente discutido. O problema, conforme descrição da ministra Gleisi, era que a alimentação, muito cara, não podia ser um empecilho às viagens dos eleitores da classe C que haviam passado a frequentar os aeroportos. A solução foi uma licitação em que as lanchonetes pagam aluguel abaixo do preço de mercado e oferecem um cardápio com 15 itens a preços mais baixos. Em Congonhas, o pão de queijo custava R$ 2,50 na tabela subsidiada de fins de outubro e R$ 5,00 nos demais estabelecimentos.
Arno passou, então, a ser visto pelos colegas de governo como a voz da chefe nas discussões internas. Ele sempre tratou a presidente Dilma como ela gosta de ser chamada, por “presidenta”. Integrantes do governo, no entanto, descrevem cenas pitorescas que mostram a proximidade dos dois. Em uma delas, o ex-secretário do Tesouro teve que se ausentar da sala de reunião para cumprir uma ordem de Dilma: “Arno, seu cabelo está desarrumado, vá lá arrumar”.
No Tesouro, Arno funcionava a Coca-Cola, café e cigarros. Quando deixou o governo em 2015, havia parado de fumar e passara a correr. Suas pistas favoritas eram as matas ao redor da cidade, aonde ia sem levar nem o celular. Um dia, quando ainda estava no governo, contou aos colegas da Fazenda que, ao voltar de uma corrida, o aparelho registrava 17 ligações de Dilma. “Tchê, acabou com meu relax”, disse, arrancando risadas. A característica mais marcante do ex-secretário é seu senso de missão. Nas entrevistas feitas pelo Valor para esta reportagem, Arno foi comumente descrito como “um homem de partido”, “um soldado”, “um cumpridor de tarefas”. “A presidente decidia e ele entregava”, descreve uma autoridade que trabalhou com os dois.
Essa determinação ficava ainda mais visível nas ocasiões em que, derrotado, não hesitou em implementar o que foi deliberado. No primeiro semestre de 2013, por exemplo, quando o governo discutia o lançamento do Minha Casa Melhor, criado para subsidiar a compra de móveis e eletrodomésticos por beneficiários do Minha Casa, Minha Vida, Arno dizia, entre jocoso e crítico, que a mesa listada entre os bens que podiam ser adquiridos no programa era mais cara do que a que ele tinha em seu apartamento. Ao corpo técnico do Tesouro repetia que “o cara não consegue pagar nem a casa, como vai pagar os móveis?”
Mas depois que a presidente bateu o martelo, Arno encontrou forma de financiar os eletrodomésticos sem tirar dinheiro à vista do caixa do Tesouro e sem impacto nas estatísticas de resultado primário: o Tesouro fez um empréstimo de R$ 8 bilhões à Caixa, responsável pelo programa, dos quais R$ 3 bilhões foram separados para cobrir a inadimplência do Minha Casa Melhor.
Não era apenas a fidelidade à presidente e o respeito à hierarquia que definiam as ações do ex-secretário. Colegas de Arno no governo dizem que havia uma proximidade ideológica entre os dois. Economista formado pela Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, o ex-secretário é um desenvolvimentista que acredita na interferência direta do Estado na atividade econômica e tem grande desconfiança do mercado financeiro.
Segundo depoimento ao Valor, o ex-secretário tratava as agências de rating como um instrumento “usado pelos países ricos para impedir políticas de desenvolvimento” de países pobres. A participação de 49% da estatal Infraero nos aeroportos privatizados foi definida pela necessidade de “o governo participar do dia a dia da empresa” porque o governo considerava as agências reguladoras instrumentos ineficazes de supervisão. Como define um ex-ministro: “A presidente achou no Arno alguém que pensa como ela”.
Com o ministro Guido Mantega, Arno formou uma dupla curiosa: ele nunca desautorizou o chefe, apesar de ambos saberem que o secretário do Tesouro tinha voo próprio e respondia diretamente à presidente. Quando a economia começou a dar sinais de desaquecimento em 2012, a resposta do governo veio na forma de mais e maiores estímulos anticíclicos. E no governo a personificação das políticas de desonerações fiscais e empréstimos subsidiados não foi Arno, mas Mantega.